Luxembourg/ Fusions de communes

Publié le 10/09/2023 | La rédaction

Luxembourg

Les fusions de communes constituent un moyen pour ces dernières de réaliser des objectifs bien concrets dans l’intérêt des communes et des citoyen-ne-s. Quels sont donc les avantages qu’une fusion peut apporter à une commune ?

Les avantages d'une fusion

Il s’agit notamment :

d’offrir des services de haute qualité dans chaque commune du pays ;
d’augmenter l’efficacité et la portée des missions à accomplir, notamment par une administration locale plus étoffée et plus professionnelle dans les différents domaines ;
de permettre la professionnalisation des mandats politiques ;
de renforcer l’autonomie communale ;
d’éviter la « sous-traitance » de la gestion de certains projets intercommunaux et de favoriser une gestion plus directe et transparente ;
d’améliorer le développement régional ;
de renforcer la démocratie et la transparence politique locale ;
d’obtenir des gains pour les communes en efficience administrative et financière ;
de réaliser à moyen terme des économies d’échelle et créer des communes financièrement plus fortes et stables.

Suite à des entretiens menés avec les responsables de communes fusionnées, ceux-ci ont relevés les constats suivants :

un changement qualitatif au niveau du fonctionnement des services communaux suite à l’élargissement des structures administratives et techniques ;
des synergies permettant de créer de nouveaux services respectivement d’introduire une plus grande spécialisation des tâches ;
une augmentation des moyens financiers pour offrir certains services à la population ;
un nouveau dynamisme aux commissions consultatives et aux associations locales ;
un renforcement de l’autonomie communale.

Le processus de fusion

Chaque fusion de communes est unique.

Il n’existe pas de procédure prédéterminée. Toutefois, certaines étapes clés obligatoires doivent être parcourues, à un moment ou un autre, par toutes les communes qui se lancent dans cet exercice. Le présent chapitre a pour objet de décrire ces étapes et de soutenir les communes dans leur accomplissement, qui aboutissent à la fusion.

Afin de bien structurer le processus de fusion et pour garantir qu’aucune étape ne soit oubliée, il convient d’effectuer un retro-planning, instrument essentiel pour s’assurer de mener à bien le projet de fusion.

A partir de l’adoption de la délibération d’intention de fusionner, il faut compter en principe 12 à 18 mois jusqu’à ce qu’une fusion soit concrétisée. Ainsi, idéalement, le référendum communal sur la fusion devrait avoir lieu 1 ans avant que la fusion devienne effective.

La procédure d’organisation d’un référendum est dès lors à entamer au moins 3 mois avant la date prévue pour le référendum afin de pouvoir respecter les délais prévus par la loi électorale modifiée du 18 février 2003, notamment en ce qui concerne l’arrêt des listes et le vote par correspondance.

Le processus de fusion se subdivise en trois phases distinctes :

En principe, l’initiative de thématiser une éventuelle fusion de la commune émane du collège des bourgmestre et échevins.

A ce stade, la question peut se poser s’il est utile de procéder à une analyse préliminaire des avantages et inconvénients d’une fusion pour la commune. En pratique, une telle analyse s’est avérée superflue dans certaines communes, dans la mesure où la volonté, voire la nécessité de fusionner était sans équivoque.

Il en est de même en ce qui concerne l’identification d’un ou de plusieurs partenaires de fusion potentiels : les coopérations intercommunales existantes sont parfois déjà tellement étroites, que cette question ne se pose plus.

En revanche, lorsque des interrogations, voire des doutes existent au sein du conseil communal, une analyse préliminaire approfondie est recommandée.

L’analyse comporte en principe deux volets:

une analyse des forces et faiblesses de la situation actuelle de la commune sur base d’un inventaire de l’existant (qualité et nombre des services offerts à la population, état et disponibilité des infrastructures…), des opportunités et risques auxquels elle devra faire face à l’avenir (potentiel de développement, positionnement dans la région…), du résultat attendu d’une éventuelle fusion ;
une évaluation des partenaires de fusion potentiels.

Cette phase résume les étapes procédurales que les communes doivent franchir pour mener à bien leur projet de fusion.

Délibérations des conseils communaux (CC) sur la conduite de discussions exploratoires
> Envoi de la délibération au ministre de l’Intérieur pour information
Analyse commune des avantages et désavantages d’une fusion
Consultations éventuelles des commissions communales, des associations locales ou de la population (groupes de travail, workshops, sondages, etc.)
Définition des projets d’avenir communs et d’une identité commune
Organisation politique et administrative de la nouvelle commune : nom, armoiries, personnel, utilisation du subside spécial de l’Etat, composition du futur collège des bourgmestre et échevins (CBE) et du CC, élections (système de la majorité relative), phases transitoires, etc.
Délibérations d’intention de fusionner des CC
> Envoi de la délibération au ministre de l’Intérieur pour information
Elaboration du projet de convention de fusion entre l’Etat et les communes
Signature de la convention par le ministre de l’Intérieur et les CBE
Elaboration de l’avant-projet de loi portant fusion par le ministre de l’Intérieur
Délibérations des CC en vue de l’organisation d’un référendum
> Envoi de la délibération au ministre de l’Intérieur pour information
Présentation du projet de fusion et communication avec la population
Brochures, réunions d’information, réseaux sociaux, etc.
Référendum
Délibérations des CC portant adoption :
- de la fusion
- de la convention de fusion
- de l’avant-projet de loi portant fusion
> Envoi des délibérations au ministre de l’Intérieur pour information
Dépôt du projet de loi portant fusion à la Chambre des députés par le ministre de l’Intérieur
Vote à la Chambre des députés et publication de la loi portant fusion
Entrée en vigueur de la fusion
à la date fixée par la loi de fusion

Délibérations des conseils communaux sur la conduite de discussions exploratoires

Le conseil communal peut charger le collège des bourgmestre et échevins de mener des discussions exploratoires avec la ou les communes partenaires.

La délibération y relative, même si elle ne signifie pas irrévocablement que la commune va fusionner, exprime la volonté ferme du conseil communal d’engager le chemin vers la fusion. Si l’unanimité entre les membres du conseil communal n’est pas indispensable, il est cependant rassurant pour la poursuite des travaux que la délibération soit soutenue par une large majorité des membres du conseil.

La ou les communes partenaires potentielles prennent également une délibération sur la conduite de discussions exploratoires.

Il s’est également avéré indispensable d’informer et d’impliquer à ce stade le personnel de la commune, notamment en ce qui concerne les craintes liées à la future situation professionnelle.

Ainsi, à ce moment le personnel communal peut déjà participer activement au processus de fusion, notamment en faisant valoir sa connaissance des spécificités de la commune.

Analyse commune des avantages et désavantages d’une fusion

Une fois les délibérations prises sur la conduite de discussions exploratoires, il est procédé à une analyse commune des avantages et inconvénients d’une fusion des communes concernées.

Il n’existe pas de mode d’emploi standardisé pour cette phase. Deux cas de figure peuvent se présenter :

Il existe dès le départ entre les membres des conseils communaux des opinions concordantes quant à l’intérêt de fusionner. Dans ce cas de figure, une analyse sommaire des éléments clés d’une fusion peut être suffisante.
Si cependant plusieurs membres des conseils communaux sont indécis ou réticents face à l’idée de fusionner, une analyse détaillée des avantages et inconvénients d’une fusion est à recommander.

Définition des projets d’avenir communs et d’une identité commune

Une fusion de communes constitue une chance unique pour lancer de nouveaux projets dans l’intérêt des citoyen-ne-s. Lors de cette étape, les projets d’avenir commun pour la nouvelle commune sont élaborés.

Il est à recommander que des rencontres intercommunales aient lieu de façon régulière, en fonction d’un calendrier déterminé et avec des ordres du jour précis. Ces réunions sont usuellement préparées par les collèges des bourgmestre et échevins, et en cas de besoin, accompagnées par des experts externes (ministère de l’Intérieur, SYVICOL ou autres).

Sur certains aspects de la fusion, il peut s’avérer difficile de trouver un accord entre communes (p.ex. nom de la commune fusionnée, siège de la future maison communale et de ses annexes éventuelles, répartition des sièges au conseil communal, attributions de certains membres-clés du personnel, projets à réaliser et leur site potentiel, etc.). Le défi est alors celui de trouver des solutions acceptables pour tous.

Le siège, le nom, les armoiries de la nouvelle commune

Comme développé ci-avant, tant les discussions sur le futur siège, nom ou armoiries de la nouvelle commune peuvent être lourdes et longues, comme ces choix peuvent être d’emblée clairs et faciles à prendre.

Les communes devront choisir un siège pour la nouvelle commune qui sera repris dans la loi de fusion. Toutefois, il est tout à fait envisageable de maintenir le fonctionnement de certaines annexes sises dans les anciennes maisons communales.

Le nom doit permettre aux citoyen-ne-s de s’identifier à cette nouvelle entité. Lors des fusions précédentes, le souci des conseils communaux a été celui d’adopter des noms simples et faciles à retenir et à communiquer. Certaines communes ont gardé le nom d’une des anciennes communes ou ont fusionné les deux noms, d’autres ont opté pour un lieu-dit ou un élément géographique commun (vallée, colline, rivière, etc.).

Une commune fusionnée peut, soit créer de nouvelles armoiries, soit garder les armoiries existantes des anciennes communes. En cas de création de nouvelles armoiries, les responsables communaux doivent s’adresser à la commission héraldique de l’Etat, instituée auprès du ministère d’Etat, qui doit agréer et enregistrer les nouvelles armoiries.

En plus des armoiries, une commune a évidemment la faculté de se doter d’un logo, option choisie par de plus en plus de communes.

Organisation administrative et services de la nouvelle commune

L’organisation administrative de la nouvelle commune donne la possibilité de mener une réflexion approfondie sur la détermination, l’organisation et l’équipement des futurs services de la commune. De nombreuses possibilités se présentent : prolongation des heures d’ouverture des bureaux de la commune, renforcement du personnel, nouvelle organisation du service technique, nouvelles approches en matière d’entretien des infrastructures, création de nouveaux services (service logement, de relations publiques, etc.).

Il revient aux responsables politiques de trouver des solutions appropriées qui permettent de répondre aux besoins de la population.

Le subside spécial de l’Etat

L’Etat soutient les fusions de communes par une subvention fixée par le conseil de Gouvernement. Le ministère de l’Intérieur est à la disposition des communes pour leur communiquer les modalités actuellement en vigueur.

L’affectation de la subvention étatique est déterminée par le projet de loi de fusion, se basant sur les négociations entre les communes et l’Etat. Jusqu’à présent, les communes ont opté, soit pour une affectation à des projets concrets, soit au remboursement d’emprunts communaux.

Organisation politique : composition des organes politiques, élections, phases transitoires

Dans toutes les communes, qu’elles votent d’après le système majoritaire ou proportionnel, il est possible d’augmenter le nombre de sièges au conseil communal et au collège des bourgmestre et échevins lors de la période transitoire (c’est-à-dire une ou deux législatures à compter à partir de la fusion) et d’attribuer à chaque ancienne commune le statut d’une circonscription électorale dans laquelle un contingent de conseillers/-ères est à élire afin d’assurer à chacune des anciennes communes une représentation au sein du conseil communal. Néanmoins chaque électeur/-trice vote les conseillers/-ères de toutes les circonscriptions. La loi peut également prévoir que chaque ancienne commune soit représentée au collège des bourgmestre et échevins.

Les communes votant d’après le système majoritaire, mais dépassant le seuil de 3.000 habitant-e-s après la fusion, peuvent maintenir ce mode électoral en place pendant une période transitoire.

Le congé politique des élu-e-s est directement lié au nombre de sièges au conseil communal d’une commune. Les élu-e-s d’une commune fusionnée, avec un conseil communal temporairement élargi, peuvent ainsi bénéficier de plus d’heures hebdomadaires de congé politique, ce qui leur permet de s’investir davantage dans la mise en oeuvre de la fusion.

Délibération d’intention de fusionner

Lorsque les conclusions retenues par les conseils communaux par rapport aux analyses effectuées sont positives et qu’il y a accord sur les questions fondamentales, les conseils communaux prennent une délibération portant déclaration de l’intention de fusionner et chargent leurs collèges échevinaux de l’exécution de cette décision.

Elaboration du projet de convention et de l’avant-projet de loi

Il appartient aux collèges des bourgmestre et échevins, en concertation avec leurs conseils communaux, de tirer les conclusions des discussions sur le développement de la nouvelle commune et de les inscrire sous forme de priorités et de projets à réaliser dans un projet de convention à négocier avec l’Etat. Le ministère de l’Intérieur assiste les communes dans l’élaboration de cette convention et les conseille notamment sur le volet juridique.

La convention signée entre les communes et le ministre de l’Intérieur sert de base à l’avant-projet de loi portant fusion des communes concernées. Les éléments à inclure dans ledit projet de loi portant fusion de deux ou de plusieurs communes sont détaillés à l’annexe 2. Le ministère de l’Intérieur rédige l’avant-projet de loi en concertation avec les communes.

Au Luxembourg, il est admis qu’une fusion de communes ne peut avoir lieu que si un référendum communal consultatif sur le projet de fusion ait été organisé au préalable. La procédure à appliquer correspond à celle, qui est définie par la loi communale pour l’organisation du référendum communal. Cette procédure est à entamer au moins trois mois avant la date retenue pour le référendum, afin de pouvoir respecter les délais prévus par la loi électorale, notamment en matière d’arrêt des listes et de vote par correspondance.

La décision d’organiser un référendum fait l’objet d’une délibération du conseil communal. Le référendum est préparé en collaboration avec les services du ministère de l’Intérieur. Idéalement, il a environ lieu 12 mois avant l’entrée en vigueur de la loi portant fusion, en vue de bien pouvoir préparer la mise en pratique de la fusion.

Présentation du projet de fusion et communication à la population

En amont de la tenue du référendum, les différents éléments du projet de convention sont présentés au grand public à l’occasion d’une ou de plusieurs réunions d’information. Ainsi les électeurs/-trices pourront voter de manière éclairée le jour du référendum.

Par ailleurs, un sondage auprès d’un échantillon représentatif de la population, peut constituer un indicateur intéressant pour prendre des ultimes mesures de communication.

La plupart des communes fusionnées ont également opté pour la publication d’une brochure toutes-boîtes pour présenter les avantages de la fusion, les nouveaux projets qui seront réalisés et tous les changements qui interviendront (nom de la commune, composition du conseil communal, etc.).

Aborder régulièrement les sujets relatant des initiatives et projets communs des communes concernées dans le « Gemengebuet » est également une piste utile pour tenir la population au courant.

Organiser une ou plusieurs réunions d’informations à l’intention des citoyen-ne-s est une pratique adoptée par toutes les communes qui ont fusionné dans le passé. Certaines se sont contentées d’une réunion en amont du référendum, d’autres ont préféré informer les citoyen-ne-s au fur et à mesure de l’avancement des travaux.

Une bonne préparation de ces réunions est indispensable. Certaines communes ont utilisé l’appui de consultant-e-s pour les organiser, ou pour animer les débats. Passer au préalable en revue tous les inconvénients de la fusion pour être prêt à réagir avec des arguments lors des débats s’est avéré être une stratégie payante pour le projet de fusion.

Délibérations portant adoption de la fusion, de la convention et de l’avant-projet de loi

Après le référendum, les conseils communaux procèdent à un vote définitif sur la fusion et adoptent la convention par voie de délibération. L’avant-projet de loi finalisé par le ministère de l’Intérieur est également adopté par les conseils communaux.

Par la suite, le ministre de l’Intérieur fait dépôt du projet de loi à la Chambre des députés et la procédure législative commence. Une fois la loi votée, promulguée et publiée, la fusion entre en vigueur à la date fixée par la loi.

L’expérience a montré que la phase entre le référendum et la naissance de la nouvelle commune est d’une importance capitale pour une transition réussie sur le plan administratif et technique. En règle générale, la phase de mise en oeuvre n’est pas encore achevée au moment de la fusion.

L’organisation de la nouvelle administration et du personnel

En tant que supérieur hiérarchique du personnel, les collèges des bourgmestre et échevins peuvent fixer l’organisation de la future administration, en accord notamment avec les priorités retenues dans la convention de fusion.

Il est recommandé d’associer le personnel à la réorganisation des services et à la répartition des tâches qui en découlent, en tenant compte des qualifications et, dans la mesure du possible, des intérêts et aspirations des personnes.

Pendant une phase transitoire, avoir plusieurs secrétaires communaux est possible, même si une bonne répartition des tâches par le collège des bourgmestre et échevins de la commune fusionnée reste indispensable.

En ce qui concerne le receveur, la loi communale ne permet pas de partager ce poste entre plusieurs personnes. Il faut alors soit s’arranger à l’amiable avec les titulaires potentiels, soit prévoir que le conseil communal de la commune fusionnée choisisse (par vote) le receveur de la nouvelle commune parmi les titulaires des anciennes communes. Les receveurs qui ne sont pas nommés garderont tous leurs avantages et perspectives de carrière, mais auront d’autres attributions dans la commune fusionnée.

L’uniformisation des taxes, subsides et règlements communaux

Les communes désirant fusionner ont tout intérêt à uniformiser, ou du moins à harmoniser, les règlements communaux, les impôts et taxes ainsi que les subsides aux associations avant la fusion, de cette façon la commune fusionnée donnera dès le départ une image cohérente. Ce travail nécessite une collaboration importante entre les responsables politiques et les secrétaires des communes en voie de fusion. Une harmonisation en deux ou trois étapes peut s’avérer prudente, notamment lorsqu’une commune doit relever les montants de ses taxes et redevances de manière substantielle.

La fixation des taux de l’impôt commercial communal et de l’impôt foncier se fera dans le projet de loi de fusion.

Le budget, les comptes et la situation financière

La commune fusionnée sera confrontée à une situation financière nouvelle. Les agent-e-s du ministère de l’Intérieur sont au service des autorités locales pour leur établir une simulation de leur nouvelle situation financière avant la fusion.

Afin de pouvoir garantir l’encaissement des recettes et le paiement des dépenses communales émanant des communes fusionnées, il y a lieu d’élaborer au plus tard pour le 1er janvier un budget pour la nouvelle commune. L’élaboration de ce budget se fera conjointement par les communes ayant l’intention de fusionner, avant que la fusion prend effet.

Selon les dispositions de la loi communale, les opérations relatives au recouvrement des recettes se rapportant à un exercice financier déterminé et au paiement des dépenses engagées jusqu’au 31 décembre, peuvent se prolonger jusqu’au 30 avril de l’année suivante. Or, vu que l’entrée en vigueur d’une fusion est souvent préconisée au 1er janvier, les communes doivent clôturer leurs comptes de l’exercice en cours avant cette date.

Dès lors, les comptes communaux doivent être établis et leur dernier état détaillé de la situation financière transmis au ministère de l’Intérieur avant cette date. En même temps, les communes doivent procéder à une fusion de leurs comptabilités et à une remise de caisse au receveur de la commune fusionnée. Pour ce faire, ils sont priés de se concerter avec les services compétents du ministère de l’Intérieur qui se tiennent à leur disposition.

La gestion des différents PAG

Idéalement, les PAG des communes en voie de fusion devraient faire l’objet d’une analyse au préalable, pour disposer avant la fusion des éléments-clés à considérer en vue d’une uniformisation de la planification.

Dès l’entrée en vigueur de la fusion, il faudra procéder à une harmonisation progressive de la réglementation et du zonage, dans une perspective d’ensemble, tout en respectant les directives et instruments nationaux de l’aménagement du territoire.

L’adaptation informatique

Il faudra non seulement prévoir un certain budget pour réaliser l’adaptation informatique, mais aussi l’organiser en temps utile afin qu’il n’y ait pas de problèmes d’incompatibilité entre les systèmes une fois la fusion devenue effective.

La représentation au sein des coopérations intercommunales existantes

Les communes ayant l’intention de fusionner sont avisées de bien étudier l’impact de la fusion sur les syndicats de communes, parcs naturels et l’office social régional. Un examen des conventions signées avec d’autres communes est également à recommander.

La mise en place d’une stratégie de participation et de communication dès le début du processus permet de le faciliter, de voir à quel moment il convient d’impliquer les forces vives de la commune et comment leur présenter la fusion. Toutefois, une telle stratégie dépend fortement des spécificités locales, politiques, temporaires etc.

Finalement, la commune issue de la fusion prend naissance à la date prévue par la loi de fusion. La phase de transition n’est à ce stade cependant pas encore achevé.